Santé mentale au travail et new management

Depuis plus de deux décennies, la fonction publique française, et notamment les agents du ministère de l’Éducation nationale, de la Jeunesse, des Sports et de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (MENJSESR) mais aussi du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA), subissent une transformation en profondeur de leur cadre de travail. Cette mutation, inspirée par les principes du New Public Management (NPM), s’est traduite par l’introduction d’outils issus du secteur privé dans le fonctionnement des services publics : culture du résultat, évaluation individualisée, objectifs chiffrés, contractualisation, logique de marché, décentralisation, entre autres.

Et si les méthodes du New Public Management, mises en place dans la fonction publique française, était en partie responsable de la dégradation de la santé mentale des agents ? Et si une autre méthode de management pouvait prévenir cette dégradation ?

I. Le NPM : des méthodes de management libérales appliquées à la fonction publique

I.1. NPM : définition et caractéristiques

Le New Public Management (NPM), ou « nouveau management public », désigne un courant de réformes administratives apparu dans les années 1980 dans les pays anglo-saxons, notamment sous l’impulsion des gouvernements de Margaret Thatcher au Royaume-Uni et de Ronald Reagan aux États-Unis. Il s’agit d’un paradigme de gestion qui vise à rapprocher le fonctionnement des administrations publiques de celui des entreprises privées, en introduisant des logiques de marché, de performance et de responsabilisation individuelle.

Le terme « New Public Management » a été théorisé par Christopher Hood en 1991, dans son article « a public management for all seasons? » , où il identifie sept caractéristiques clés du NPM :

1. Professionnalisation du management : valorisation des compétences managériales plutôt que des savoirs techniques ou administratifs.
2. Standards de performance explicites : fixation d’objectifs mesurables et évaluation des résultats.
3. Accent mis sur les résultats plutôt que sur les procédures.
4. Désagrégation des entités administratives : autonomie accrue des services, logique de contractualisation.
5. Concurrence entre les prestataires publics et privés.
6. Pratiques de gestion issues du privé : comparaison des performances, rapports d’activité.
7. Discipline budgétaire et réduction des coûts.

I.2. Le NPM en France

En France, le NPM n’est pas arrivé sous cette étiquette cependant ses principes ont infusé progressivement les réformes de l’État depuis les années 1990, sous des noms comme « réforme de l’État », « modernisation de l’action publique », ou « culture du résultat ». La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), adoptée en 2001 impose une gestion publique axée sur la performance, avec des budgets opérationnels de programmes (BOP), des objectifs et des indicateurs de résultats. Elle marque l’entrée de la fonction publique d’État dans une logique gestionnaire contraignante. On est passé d’une logique de moyens (combien d’argent est alloué) à une logique d’objectifs et de résultats (quels objectifs doivent être atteints avec cet argent). Cette dynamique s’est poursuivie avec la révision générale des politiques publiques (RGPP) de 2007 à 2012, puis la modernisation de l’action publique (MAP) de 2012  à 2017.

Ce qui change profondément, ce n’est pas seulement comment les administrations sont organisées : c’est la façon dont l’État conçoit son rôle. On passe, comme Osborne et Gaebler l’ont décrit dans leur livre « Reinventing Government » en 1992, d’un état qui garantit des droits à un état « stratège » ; à un état qui « pilote sans ramer » (steering, not rowing), c’est-à-dire qui fixe les objectifs sans nécessairement exécuter lui-même les services, en déléguant, externalisant, contractualisant. L’accent est mis sur la direction plutôt que sur l’exécution. Les objectifs du service public sont réinterprétés : moins orientés vers le « bien commun » dans toute sa complexité, ils visent désormais des résultats mesurables et rentables.

La réforme managériale ne se limite pas à améliorer l’utilisation des ressources ; elle impose de nouvelles règles dans l’organisation du travail public. Ces règles transforment la vision du professionnel idéal, modifient la manière dont on reconnaît le travail accompli, et intensifient la pression pour respecter les délais. Cette évolution affecte non seulement la structure des administrations, mais aussi la manière dont les agents publics définissent leur travail : les critères de reconnaissance, le niveau d’indépendance et les justifications de leurs actions ne sont plus les mêmes. Le NPM ne transforme pas seulement l’administration : il redéfinit ce que signifie « travailler efficacement » dans le service public.

I.3. L’introduction du NPM dans le MENJSESR et le MASA

En raison de son grand nombre d’agents (1,2 millions en 2022/2023 selon la DEPP), le MENJSESR a été l’un des ministères les plus impactés par l’adoption de ces nouvelles méthodes de gestion.

Dans l’éducation nationale, la logique de performance s’est traduite par la généralisation des évaluations standardisées (type évaluations CP, CE1, 6e), la multiplication des dispositifs de pilotage par indicateurs (taux de réussite, taux de redoublement, absentéisme, etc.), la montée en puissance de l’entretien professionnel remplaçant la notation administrative, l’introduction de référentiels de compétences et d’une forme de responsabilité individuelle, notamment chez les personnels d’encadrement.

Dans l’enseignement supérieur, la logique de compétitivité a été encore plus fortement accrue avec la réforme de l’autonomie des universités (loi LRU en 2007), qui donne aux universités mises en concurrence entre elles, une plus grande autonomie avec la gestion de la masse salariale et la responsabilité budgétaire.  Cela s’est accompagné d’une adoption croissante de pratiques de gestion axées sur la performance, avec des indicateurs tels que le taux de réussite des étudiants, les publications scientifiques, et les résultats aux classements internationaux servant à évaluer la qualité et l’efficacité des universités. Les nouvelles méthodes de management ont encouragé une plus grande compétitivité entre les universités françaises, et les partenariats avec le privé mais cela ne s’est pas fait sans casse.

II. Critique du concept 

Le NPM, bien qu’ayant été promu comme un levier de modernisation et d’efficacité, a fait l’objet de nombreuses critiques, tant sur le plan théorique que dans ses applications concrètes.  Dès les premières expériences de son implantation, de nombreuses voix se sont élevées pour en dénoncer les effets pervers. Ces critiques ne se limitent pas à la sphère syndicale. Elles proviennent de chercheurs reconnus en science politique, en sociologie, en économie publique et en psychodynamique du travail, qui ont documenté, les paradoxes, les impasses et les conséquences délétères de cette gouvernance néo-managériale.

II.1. Un pilotage par les résultats qui pervertit l’action

Christopher Hood, pourtant à l’origine de la théorisation du NPM, reconnaît rapidement les limites de ce modèle. Il met en garde contre le paradoxe de la performance  : plus un système cherche à tout mesurer, plus il incite les acteurs à « jouer le jeu des indicateurs ». Ce biais de pilotage génère des comportements d’évitement, de contournement ou d’auto-censure, bien connus des professionnels confrontés à des objectifs chiffrés absurdes ou inatteignables.

Dans « the essential public manager », le sociologue Christopher Pollitt montre que la focalisation sur la performance et les mécanismes de contrôle institutionnels tend à instaurer une bureaucratie de la reddition de comptes, privilégiant la conformité aux procédures plutôt que l’amélioration réelle des service. A force de produire des tableaux de bord, des audits, des évaluations et des justificatifs, les agents consacrent une part croissante de leur temps à rendre des comptes plutôt qu’à exercer leur cœur de métier. Cette prolifération normative vide l’action publique de son épaisseur humaine, pédagogique ou sociale.

II.2. Une logique de défiance : contrôle au lieu de confiance

Le NPM se fonde sur une vision implicite du fonctionnaire comme un individu rationnel et pragmatique, parfois perçu comme peu efficace, nécessitant donc encadrement, évaluation et incitation. Cette approche crée une culture de méfiance généralisée.Philippe Chanial dans son livre « le New Public Management est-il bon pour la santé ? », souligne que ces nouvelles méthodes de management transforment les relations professionnelles en obligations contractuelles constantes et en exigences de justification. La confiance et la reconnaissance mutuelle sont minés alors même qu’ils sont des éléments essentiels d’un environnement de travail sain.

Dans les établissements scolaires ou universitaires, cette logique se traduit par une multiplication des dispositifs de contrôle — inspections, évaluations, remontées d’indicateurs — qui alimentent un climat de suspicion managériale, délétère pour les dynamiques collectives.

II.3. Une rationalisation qui produit de l’inefficacité

Contrairement à sa promesse initiale de « faire mieux avec moins », le NPM a souvent généré une surcharge administrative, une multiplication des couches de supervision, et une complexification des circuits décisionnels. Comme le montrent les travaux de plusieurs chercheurs comme Hood ou encore Dixon sur le Royaume-Uni, les réformes néo-managériales n’ont ni réduit les coûts, ni amélioré durablement la qualité des services publics. Elles ont, en revanche, accru les coûts de coordination, en fragmentant les responsabilités et en affaiblissant les repères professionnels.

La juriste Béatrice Hibou, dans La bureaucratisation du monde à l’ère néolibérale, démontre que cette rationalisation gestionnaire engendre en réalité un nouveau type de bureaucratie : une bureaucratie du chiffre, du contrôle et de la conformité. Ce n’est plus la règle juridique qui encadre l’action, mais la norme gestionnaire, omniprésente mais souvent illisible.

 III. NPM et souffrances au travail : les effets délétères d’un modèle managérial pathogène

Cette nouvelle façon de travailler inspiré du NPM a imposé durablement au sein de nos administrations, une logique basée sur la performance, la concurrence et la standardisation qui continuent à générer d’importantes tensions psychologiques au détriment de la santé des personnels.  Loin des belles promesses d’efficacité, ce mode de gestion a créé un terrain propice à ce que l’on appelle les risques psychosociaux (RPS)

III.1. Intensification du travail

Les nouvelles méthodes de management mènent à une intensification du travail et à une vraie surcharge mentale, génératrices de RPS. La logique de « faire plus avec moins », typique de ce management, se traduit par une charge de travail trop lourde, tant en quantité qu’en complexité. Cette pression est aggravée par l’obsession du chiffre : les objectifs quantifiés, sont souvent déconnectés de la réalité des missions. C’est ce que Alain Supiot, dans ses travaux sur la « gouvernance par les nombres », dénonce comme une déshumanisation du travail, qui réduit la richesse d’un métier à de simples indicateurs. Cette approche crée un décalage fort entre ce qu’on demande de faire et ce que les agents estiment être un « travail bien fait » ou le « travail réel » mis en évidence par Yves Clot . C’est une cause source de frustration et d’épuisement.

III.2. Conflit de valeurs

Le NPM engendre aussi des dilemmes et des conflits de valeurs, qui minent le moral.  Les conflits de valeurs constituent l’une des six dimensions des RPS, fréquemment signalés dans la fonction publique notamment dans le cadre de l’enquête de la DARES de 2016. Les agents du service public, portent des valeurs fortes : égalité, justice, bienveillance, transmission du savoir. Mais le management moderne pousse vers des logiques de rentabilité et de productivité, parfois en contradiction avec ces valeurs. Quand vous êtes obligé de faire des choix qui vont contre votre éthique professionnelle, ça crée une souffrance profonde. C’est ce que Christophe Dejours,  dans son livre « la souffrance en France », a largement décrit comme la « souffrance éthique » ou la souffrance de l’empêchement, lorsque l’on est contraint de trahir ses propres convictions sur le travail bien fait. Par exemple, des cadres intermédiaires dans l’Éducation nationale sont pris en étau : ils doivent appliquer des directives de réduction de moyens, tout en gérant au quotidien la souffrance de leurs équipes due au manque de ressources. Cette situation intenable est un générateur majeur de stress et d’épuisement professionnel.

III.3. Perte de sens

Vincent de Gaulejac et d’autres sociologues du travail parlent la perte de sens au travail. Le sens se construit lorsque le professionnel peut relier ses actes à une finalité qu’il comprend et qu’il approuve. Or, avec ces nouvelles techniques de management, de nombreux agents publics (enseignants, CPE, chercheurs, personnels administratifs, chefs de service…) témoignent d’un décalage entre les valeurs du service public (égalité, émancipation, coopération) et les pratiques imposées (évaluation, performance, communication, réduction des moyens, injonctions paradoxales). Ce phénomène est accentué par la perte d’autonomie : le professionnel devient exécutant de prescriptions absurdes. Dans son livre « la comédie humaine du travail » Danièle Linhart  en parle comme d’une subordination sans pensée

Le résultat en est un épuisement psychique durable, parfois qualifié de burnout organisationnel, dans lequel ce ne sont pas les missions qui épuisent, mais le cadre même dans lequel elles sont déployées. Les symptômes sont connus : fatigue chronique, troubles anxieux, dépression, troubles du sommeil, perte de confiance en soi, repli, voire conduites suicidaires.

III.4. Perte d’autonomie

Un autre effet négatif est la perte d’autonomie et le sentiment de déprofessionnalisation. En standardisant tout, en multipliant les contrôles et en imposant des grilles d’évaluation rigides, le NPM réduit nos marges de manœuvre.  Les agents ne peuvent plus décider par eux-mêmes comment faire au mieux son travail. Cela sape l’expertise et l’initiative des personnels. Ce manque de contrôle sur son propre travail est un facteur de stress bien connu, étudié notamment par Robert Karasek dans son modèle « Demande-Contrôle-Soutien », où une demande élevée combinée à un faible contrôle sur son activité est source de tension psychologique.

III.5. Destruction des collectifs de travail

Les pratiques managériales basées sur l’individualisation favorisent clairement l’isolement, en réduisant le soutien social. En mettant l’accent sur l’évaluation individuelle et la compétition entre collègues, il fragilise les solidarités qui sont pourtant vitales pour tenir le coup face aux difficultés. Moins de soutien de la part des collègues, moins de reconnaissance pour le travail « invisible » mais essentiel, tout cela aggrave la détresse psychologique. Quand notre valeur est mesurée par des chiffres froids plutôt que par notre engagement ou le sens de notre service, la reconnaissance disparaît.   Dans cette révolution managériale, l’agent est perçu comme une simple « ressource » à optimiser, ce qui favorise l’isolement et la perte de reconnaissance, facteurs aggravants de la souffrance au travail.

III.6. Des dispositifs de prévention insuffisants et instrumentalisés

Les actions QVCT et autres plans de prévention tendent à se focaliser sur le sujet individuel sans toujours traiter les causes organisationnelles ». Les dispositifs de santé au travail censés prévenir ces dérives paraissent souvent insuffisants, voir cooptés par la logique managériale elle-même. Les « plans QVCT », « baromètres sociaux », et autres « cellules d’écoute » s’ils semblent apporter une réponse immédiate, ne traitent pas la logique de fond, qu’ils aident d’une certaine manière à faire perdurer. L’insistance politique sur le « bien-être » au travail fait partie d’un discours de dépolitisation du mal-être, qui évacue la question de la prévention primaire, c’est-à-dire des causes organisationnelles des troubles.

IV. Repenser le management public : c’est possible !

Face aux conséquences délétères du New Public Management sur la santé mentale des agents, une question fondamentale se pose : comment repenser le management public pour qu’il soit à la fois efficace et humainement soutenable ? La première étape consiste à déconstruire le discours dominant sur la santé mentale, souvent réducteur et culpabilisant.

Le discours ambiant tend en effet à individualiser la problématique de la santé mentale au travail. Il promeut la « résilience » individuelle, le « bien-être » par des approches personnelles (sophrologie, méditation, gestion du stress), ou encore la responsabilité de l’agent à « s’adapter » à un environnement de travail de plus en plus exigeant. Ce faisant, ce discours opère un glissement dangereux : il déplace la charge de la prévention de l’organisation vers l’individu. En se concentrant sur la capacité de l’agent à gérer sa souffrance, il permet, de fait, à l’employeur public de se dédouaner de ses responsabilités structurelles. C’est un piège de la psychologisation, qui montre comment la souffrance est renvoyée à la sphère privée, occultant les causes organisationnelles et managériales. L’employeur public, sous couvert de promouvoir la « santé mentale positive », peut ainsi éluder la question des contraintes de travail excessives, des objectifs irréalistes ou des injonctions paradoxales qu’il met lui-même en place.

Contre cette approche, il est impératif de défendre l’un des principes fondamentaux en matière de prévention de la santé au travail, qui stipule que c’est au travail de s’adapter à l’humain, et non l’inverse. Ce principe, ancré dans le Code du travail (article L4121-2) insiste sur la nécessité de concevoir des organisations et des conditions de travail qui respectent la physiologie et la psychologie des individus. Cela signifie s’interroger sur l’organisation des tâches, les marges de manœuvre, les collectifs de travail, le sens du travail et la reconnaissance, plutôt que de former les agents à mieux supporter l’insupportable.

Repenser le management public implique donc un changement de paradigme, en proposant des pistes pour un management plus humain, plus éthique et davantage soutenable ; voici quelques propositions   :

1. Rompre avec la logique exclusive de la performance quantitative : la mesure ne peut pas tout. Il faut réintroduire le jugement professionnel, l’évaluation qualitative, la prise en compte du contexte.
2. Revaloriser la parole des professionnels :  les organisations doivent reconnaître la subjectivité des acteurs, leur rapport à leur métier, et les tensions qu’ils vivent.
3. Développer un management participatif et bienveillant : Plutôt qu’un management descendant et contrôlant, il s’agit de favoriser la consultation, la co-construction et le dialogue professionnel. Impliquer les agents dans l’élaboration des objectifs, l’organisation du travail et la résolution des problèmes renforce le sentiment d’appartenance, la confiance et la responsabilisation collective, tout en améliorant la qualité des décisions. Cela permet également de mieux identifier et réduire les injonctions paradoxales.
4. Renforcer les collectifs de travail et le soutien social : Restaurer des espaces de discussion sur le travail, favoriser l’entraide et la solidarité entre pairs sont des piliers pour la santé mentale. Un collectif fort permet de mutualiser les difficultés, de trouver des solutions collectives et de renforcer le sentiment d’appartenance, agissant comme un bouclier contre l’isolement et le stress.
5. Limiter la prolifération des outils gestionnaires : audits, tableaux de bord …, ne doivent pas remplacer l’action, ni en être l’objectif.
6. Faire de la santé mentale une finalité de l’action publique : non pas en la réduisant à un indicateur, mais en la plaçant comme une condition de possibilité du travail collectif, de la qualité du service rendu, et de la dignité au travail.

Bibliographie

Clot Yves :

• « Le travail à cœur : Pour en finir avec les risques psychosociaux »

De Gaulejac Vincent :

• « La société malade de la gestion : Idéologie gestionnaire, pouvoir managérial et harcèlement social »

Dejours Christophe :

• « Souffrance en France : La banalisation de l’injustice sociale »

Dixon Colin :

• « A Government that Worked Better and Cost Less? »

Hibou Béatrice :

• « La bureaucratisation du monde à l’ère néolibérale »

Hood Christopher :

• « The Tools of Government in the Digital Age »
• « The Art of the State: Culture, Rhetoric, and Public Management »

Linhart, Danièle :

• « La comédie humaine du travail : De la déshumanisation taylorienne à la surhumanisation managériale »

Osborne David, et Gaebler Ted :

• « Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector »

Alain Supiot :

• la gouvernance par les nombres