Un nouveau régime de responsabilité pour les gestionnaires publics : vraie amélioration ou logique comptable?

Les constats dressés par les différents acteurs publics.

Actuellement, deux régimes distincts de responsabilité financière coexistent : un spécifique aux comptables publics basé sur la RPP (responsabilité personnelle et pécuniaire) et un autre s’appliquant à l’ensemble des agents publics à travers la CDBF (Cour de discipline budgétaire et financière).

Les autorités publiques ont dressé un certain nombre de constats de dysfonctionnements du régime actuel, notamment :

• Le cadre actuel responsabilise peu les acteurs et limite leur prise d’initiatives
• La RPP est jugée actuellement inadaptée aux évolutions de la gestion publique.
• Le régime de responsabilité des ordonnateurs sanctionné par la CDBF est restreint et souffre de délais de procédure excessifs. Par ailleurs, il n’est plus adapté au nouveau cadre budgétaire et comptable issu de la LOLF (loi organique relative aux lois de finance).

Les enjeux et les objectifs

Cette réforme vise à remédier aux limites des régimes actuels de responsabilité des ordonnateurs et des comptables tout en favorisant la responsabilisation des gestionnaires publics. Actuellement :

• Pour les comptables publics, le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) repose sur une approche exhaustive, au premier euro, qui ne permet pas de cibler les opérations les plus significatives,
• Pour les justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), les poursuites demeurent restreintes et pâtissent de longs délais.

Au regard des régimes de responsabilités antérieurs (RPP, CDBF), la réforme poursuit l’objectif d’un recentrage du régime répressif en réservant l’office du juge aux cas d’une gravité avérée et qui ont eu pour conséquence un préjudice financier. Cet objectif répond au besoin d’une responsabilisation réelle des gestionnaires tout en leur permettant de recentrer leurs contrôles sur les enjeux les plus significatifs.

Le nouveau régime de responsabilité unifiée.

Le projet d’ordonnance portant réforme du régime de responsabilité des gestionnaires publics est pris en application de l’article 168 de la loi de finances 2022 habilitant le Gouvernement à créer un régime juridictionnel unifié de responsabilité des gestionnaires publics.

Le projet d’ordonnance instaure un régime de responsabilité des gestionnaires commun aux ordonnateurs et aux comptables dans lequel seront poursuivies uniquement les fautes graves ayant causé un préjudice financier significatif.

Un dispositif de sanctions graduées est associé aux infractions. Ainsi, le juge pourra prononcer des amendes plafonnées à six mois de rémunération, ou un mois pour les infractions formelles, contre un à deux ans dans le régime actuel de la CDBF. Les amendes, individualisées, seront proportionnées à la gravité des faits reprochés, à l’importance du préjudice causé et à l’éventuelle réitération des pratiques prohibées.

Le justiciable ne sera pas passible de sanctions s’il n’a fait que se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique ou de toute personne habilitée.

Par ailleurs, la réquisition demeure et est porté au niveau législatif et parallèlement est créé la possibilité pour un comptable de procéder à un signalement s’il juge qu’un ordonnateur commet une faute grave ayant pour conséquence un préjudice financier significatif.

Enfin, la chambre du contentieux de la Cour des comptes, comprenant des membres de la Cour et des magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes, instruira et jugera les affaires. L’apurement administratif des comptes est donc supprimé.

Afin de renforcer les droits des justiciables, une cour d’appel financière est créée et l’appel sera suspensif. Le Conseil d’État demeurera in fine la juridiction de cassation.

L’entrée en vigueur de ce nouveau régime de responsabilité est prévue pour le 1er janvier 2023.

La position de l’UNSA.

Ainsi, l’adage « la Cour juge les comptes et pas les comptables », deviendra « la Cour juge les comptables et pas les comptes » ou plus exactement « la Cour juge les gestionnaires publics et pas les comptes publics ». Certes, le juge des comptes avait de plus en plus tendance à chercher à atteindre, si ce n’est à juger, les ordonnateurs au travers de ses observations de gestion mais aussi, ce qui était plus contestable, en mettant en lumière, par la mise en débet du comptable, les errements de l’ordonnateur. La séparation des ordonnateurs et des comptables est donc maintenue mais une part importante de sa justification disparaît, à savoir la responsabilité personnelle et pécuniaire qui permettait au comptable d’expliquer à l’ordonnateur pourquoi il demandait à être réquisitionné. Face à la perte de cet argument, la possibilité pour le comptable de signaler les agissements de l’ordonnateur, justiciable désormais du même juge, constitue un nouveau levier. En modifiant les règles d’un jeu à l’équilibre déjà fragile plutôt que de se pencher sur l’éventuelle réforme des règles financières imposées à ces structures, ne risque-t-on pas d’aviver les conflits ordonnateurs/comptables et de compliquer encore le fonctionnement des structures concernées ?

Le nouveau régime se veut visiblement plus simple et plus efficace. Il cherche peut-être également, et c’est là un jeu dangereux, à faire des économies d’échelles, que ce soit en termes de structures ou de personnels.

Enfin, dans ce dossier complexe, tout n’est pas qu’affaire de technique. Il y a dans le jugement des comptes, un enjeu politique qui relève du contrôle citoyen sur la bonne tenue et la régularité de l’usage de fonds qui proviennent, ne l’oublions pas, des impôts payés par les contribuables. Cet enjeu démocratique ne doit pas être perdu de vue !

En conclusion, l’UNSA pense que plutôt que de mettre à bas le système existant, il eût été préférable :

• de conserver l’actuel CDBF et de lui donner enfin les moyens de juger tous les gestionnaires publics ;
• de conserver le régime actuel du jugement des comptes et la RPP des comptables publics.